בג"ץ קעדאן: מותר להפלות בני לאומים אחרים בקבלה ליישובים?

בג"ץ קעדאן
היישוב קציר, סמוך לברטעה ואם אל קוטוף

המקרה

משפחה ערבית ביקשה להתקבל ליישוב – אגודה שיתופית – קציר, יישוב שהוקם על ידי הסוכנות היהודית.

וועד היישוב סירב לבקשת המשפחה הערבית, בטענה כי זהו יישוב שיתופי שמיועד, למעשה, ליהודים בלבד.

טענת העותרים:

זוהי אפלייה המנוגדת לזכות לשוויון.

טענת המשיבים (היישוב ואחרים):

הטענה היא, כי על פי מטרותיה, הסוכנות היהודית עוסקת ביישוב יהודים במדינת ישראל. האגודה השיתופית מצדה מקבלת לשורותיה, הלכה למעשה, רק יהודים כחברים. התוצאה הינה, כי במצב זה ערבי אינו יכול לבנות את ביתו על קרקע המדינה המוקצית לסוכנות.

הסוכנות היהודית מבהירה, כי שמה לה למטרה ליישב יהודים ברחבי הארץ בכלל, ובאזורי ספר כמו גם באזורים שהנוכחות היהודית בהם היא דלילה, בפרט. לשיטת הסוכנות היהודית, מטרה זו, יחד עם שאר המטרות שהציבה לעצמה, היא מטרה לגיטימית המעוגנת בחוק מעמד הסוכנות ובהוראות האמנה והעולה בקנה אחד עם עצם קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

איש אינו חולק, אומרים המשיבים, על זכותם של העותרים (או של כל אדם או גוף אחר) ליצור ישוב חדש או להצטרף לישוב קיים, אולם אין משמעות הדבר, כי העותרים יכולים לדרוש להתיישב דווקא ביישוב שהוקם על ידי הסוכנות היהודית וליהנות, במישרין או בעקיפין, מהשקעתה של הסוכנות היהודית.

עוד נטען כי בית המשפט העליון הכיר בעבר בסמכות להקצות מקרקעין למגורים לאוכלוסייה מזוהה, בין על בסיס לאום ובין על בסיס אחר.

השאלה המרכזית העומדת לדיון בבית המשפט:

האם בתנאים אלה - ובהתחשב בנסיבות המקרה - החלטת המדינה להקצות קרקע לסוכנות הינה החלטה בלתי חוקית בשל הפליה פסולה כלפי ערבי? זו השאלה הניצבת בפנינו בעתירה זו.

 

פסק הדין של השופט ברק

הנשיא ברק קובע כי כדי לפסוק בשאלה, יש לפנות אל המערכת הנורמטיבית החלה על הקצאת מקרקעין של המדינה.

נקודת המוצא היא חוק-יסוד: מקרקעי ישראל. חוק יסוד זה קובע כי "מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת" (סעיף 1).

הנשיא ברק קובע כי כשמינהל מקרקעי ישראל נוהג על פי מדיניות מסוימת עליו – תמיד – לפעול להגשמת התכליות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל והקובעות את היקף שיקול דעתו.

 

מה התכליות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל?

על כך משיב הנשיא ברק כי יש שני סוגי תכליות שהמינהל חייב למלא במדיניותו.

  1. תכליות מיוחדות, הנובעות באופן ישיר מהחוק המסדיר את סמכותו של המינהל. – אלו הן תכליות קונקרטיות לחוק הנידון.
  2. ותכליות כלליות, הפרוסות כמטריה נורמטיבית על פני כל דברי החקיקה כולם. – אלו הן תכליות עקרוניות הנובעות מהתפיסה החוקתית.

התכליות הקונקרטיות של חוק מינהל מקרקעי ישראל

הנשיא ברק מנתח את התכליות הקונקרטיות של חוק מינהל מקרקעי ישראל, ומגיע לכלל מסקנה שהן:

  1. שמירת מקרקעי ישראל בבעלות המדינה וריכוז הניהול והפיתוח של המקרקעין בישראל בידי רשות סטטוטורית אחת
  2. למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי רצויים, לבצע מדיניות בטחון ולאפשר ביצוע פרוייקטים לאומיים, דוגמת קליטת עליה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית
  3. להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצרכי הציבור

התכליות העקרוניות, החוקתיות

כאמור, הנשיא ברק קובע כי על המינהל למלא גם אחר תכליות כלליות הפרושות כמטריה נורמטיבית מעל דברי החקיקה כולם.

מדוע? משום ש"תכליות כלליות אלו משקפות את ערכי היסוד של המשפט והחברה בישראל. הן ביטוי לכך, שכל דבר חקיקה הוא חלק אינטגרלי משיטת משפט כוללת. עקרונות היסוד של השיטה "מחלחלים" לכל דבר חקיקה, ומהווים את תכליתו הכללית".

עקרונות יסוד אלה מבטאים גם את מהותה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

מבין עקרונות אלה, קובע ברק, רלבנטי לעניננו (=פרשת קעדאן) עקרון השוויון.

השוויון כעקרון יסוד

בית משפט העליון כבר קבע - מפי השופט שמגר - כי "הכלל שלפיו אין מפלים בין אדם לאדם מטעמי... לאום... דת... הוא עקרון יסוד חוקתי, השלוב ושזור בתפישות היסוד המשפטיות שלנו ומהווה חלק בלתי נפרד מהן".

בפס"ד זה הנשיא ברק קובע כי:

  1. השוויון הוא מערכי היסוד של מדינת ישראל. כל רשות בישראל - ובראשן מדינת ישראל, רשויותיה ועובדיה - חייבת לנהוג בשוויון בין הפרטים השונים במדינה.
  2. חובתה זו של המדינה לפעול בשוויון חלה על כל פעולה מפעולותיה. היא חלה בוודאי מקום שרשויות המינהל פועלות בתחומי המשפט הציבורי. 
  3. חובתה של המדינה לנהוג בשוויון משתרעת על כל פעולותיה. היא חלה, איפוא, גם לענין הקצאת מקרקעי המדינה.
  4. השוויון הוא מושג מורכב. היקפו שנוי במחלוקת. עם זאת, הכל מסכימים כי השוויון אוסר על טיפול שונה מטעמי דת או לאום.

 

מה עושים כשיש סתירה בין תכליות מיוחדות (קונקרטיות) של חוק לבין התכליות הכלליות החוקתיות?

  1. כאשר התנגשות כזו מתרחשת יש לקיים איזון (עקרוני ואנכי) בין התכליות המתנגשות.
  2. מאז פס"ד "קול העם", נוקט בית המשפט "בנוסחת איזון" דומה בשורה ארוכה של התנגשויות בין תכליות מיוחדות לבין תכליות כלליות.

מה טענו המשיבים באשר לעניין השיוויון?

הסוכנות היהודית, התאחדות האיכרים בישראל והאגודה השיתופית קציר טוענים כי

  1. הישוב הקהילתי הינו "חוליה בשרשרת המיצפים שנועדו לשמור על מרחבי ישראל למען העם היהודי" (כאמור במגילת היסוד של הישוב הקהילתי) וכי קיומו מתיישב עם התכליות שהתוו לעצמן, היינו יישוב יהודים ברחבי הארץ בכלל, ובאזורי כפר ואזורים שהנוכחות היהודית בהם דלילה בפרט; פיזור אוכלוסין; והגברת בטחון ישראל על-ידי כך.
  2. בהקשר הספציפי, טוענת התאחדות האיכרים, כי מתיישבים ערביים עלולים להיתקל בקשיים במילוי חובות השמירה על הישוב, שנחשף בעבר לפעולות טרור שונות.
  3. זאת ועוד, לטענת המשיבות, עלולה נוכחותם של תושבים ערבים בישובים יהודיים לגרום לעזיבתם של התושבים היהודים ולהפיכת ישוב שנועד להתקיים כישוב יהודי לישוב ערבי.

מה עונה הנשיא ברק לטענות המורכבות של המשיבים?

  1. "עתירה זו, אין ענינה מכלול ההתיישבות היהודית על כל היבטיה; עתירה זו אין עניניה פעולותיה של הסוכנות היהודית על כל גווניה. העתירה שלפנינו ענינה יישוב קהילתי מסויים שהקמתו אינה מעוררת את מכלול הבעיות שהסוכנות היהודית והתאחדות האיכרים מעוררות".
  2. "המשיבים אינם חולקים גם על זכותם של העותרים להתגורר בישוב קציר עצמו, בשכונה שנבנתה על ידי משרד הבינוי והשיכון, יחד עם יתר תושבי השכונה, יהודים וערבים כאחד, תחת חסותה של אותה מועצה מקומית ותוך קיום מסגרות חינוכיות וחברתיות משותפות. לא ניתן להבין - ולא הונחה בפנינו כל תשתית עובדתית - מדוע דווקא מגוריהם של העותרים בישוב הקהילתי, מרחק של כ - 2 ק"מ מן השכונה שנבנתה על ידי משרד הבינוי והשיכון, מצדיקה פגיעה בעקרון השוויון."

 

האם יש סתירה בין הערכים של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית  לבין הערכים החוקתיים?

בית המשפט קובע כי מערכיה אלה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית - מכל אחד מהם בנפרד ומהשתלבותם זה בגדר זה - מתבקשות מספר מסקנות:

  1. כך, למשל, מתבקש כי עברית תהא שפה עיקרית במדינה ועיקרי חגיה ישקפו את תקומתו הלאומית של העם היהודי;
  2. מתבקש מכך גם כי מורשת ישראל תהווה מרכיב מרכזי במורשתה הדתית והתרבותית, ומתבקשות מסקנות נוספות שאין לנו צורך לעמוד עליהן.
  3. אך מערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית לא מתבקש כלל כי המדינה תנהג בהפליה בין אזרחיה.
  4. יתירה מזו: ערכים אלה עצמם אוסרים הפליה ומחייבים שוויון בין הדתות והלאומים.
  5. יהודים ולא-יהודים הם אזרחים שווי זכויות וחובות במדינת ישראל.
  6. "המדינה - מדינת יהודים היא; המשטר המתקיים בה - הוא משטר דמוקרטי נאור, המעניק זכויות לכלל האזרחים, יהודים כלא יהודים".

 

הכרעת בית המשפט

"מסקנתי הינה, איפוא, זו:

  1. החלטה שהמינהל היה מקבל להקצות במישרין מקרקעין בטל עירון להקמת יישוב קהילתי ליהודים בלבד, הייתה פוגעת בתכלית (הכללית) המונחת ביסוד סמכותו של המינהל, והיא הגשמת השוויון.
  2. החלטה כזו, לא היה בה כדי להגשים תכליות מיוחדות של חוק מינהל מקרקעי ישראל שבנסיבות העניין - ועל פי נוסחת האיזון הראויה - ידן על העליונה.
  3. נמצא, כי החלטה כזאת, לו היתה מתקבלת, היתה בלתי חוקית."